,开发区:与改革开放一起突围

上世纪九十年代,盐碱滩上正在建设的天津经济技术开发区。

作为中国改革开放过程中引进外资的重要窗口,国家级开发区已经走过了34年。截至2018年,中国共有国家级经济技术开发区219家,已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份,成为构建开放型经济新体制的“探路者”,和培育产业竞争新优势“排头兵”。

开发区的设立

1984年2月,邓小平从厦门回到北京后,立刻找几位中央负责人谈话。他说,我们建立经济特区,实行开放政策,有个指导思想要明确,就是不是“收”,而是“放”。他还说,除现在的特区之外,可以再开放几个点,增加几个港口城市。他特意补充道:“这些地方不叫特区,但可以实行特区的某些政策。”

时任天津市副市长李岚清参加了这次谈话。会上,他说:“这些地方要注重增加经济效益,把发展的重点放在引进外国技术上,不如就叫经济技术开发区。”

3月底,根据邓小平的倡议,中央书记处和国务院在北京召开沿海部分城市座谈会。会议确定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海这14个沿海港口城市。并允许有些城市可以划定一个有明确地域界限的区域,兴办新的经济技术开发区。

会议指出,经济技术开发区可以引进国外的先进技术,集中举办中外合资、合作、外商独资企业和科研机构,使之成为发展中国对外技术合作的“窗口”和基地。经济技术开发区内,利用外资项目的审批权限,可以进一步放宽,大体上比照经济特区的规定执行。

9月,大连经济技术开发区被正式批准成立。10月,宁波、秦皇岛、青岛和烟台挂牌。从11月到第二年1月,湛江、广州、天津等开发区陆续成立。从1986年到1988年,上海三个开发区(闵行、虹桥和漕河泾)最终挂牌。

到1988年,国务院在12个沿海开放城市共批准成立了14个开发区,首批国家级经开区全部落地。

摸着石头过河

成立初期,中央对开发区的选址有一条原则:一定有一个明显的地域界限。

负责在计划经济体制上“开一道口子”的开发区,出于管理上的便利,以及后续发展空间的考量,和母城区一定程度上的隔离成为客观要求。天津选址在离市区约50公里的盐碱滩;青岛开发区与市区隔海相望;广州将目光转向一片蕉林和蔗田的黄埔。

计划经济时代,申请外资项目需要层层报批,效率低下。开发区设立后,中央将审批权分三个梯度下放到各沿海开放城市。第一个梯度是上海和天津,每个项目总投资 的审批权被放宽到3000万美元以下;其次是大连,放宽到1000万美元以下;其他沿海港口城市的审批权限则为50万美元。

各市也进一步将自主权下放到开发区。权力下放后,效率很快得到提升。在天津开发区,3000万美元以内的项目,一般在一周内就可以审批、登记完毕。

广州则将土地审批权进行下放。市规划和土地管理部门经市用地会议批准,把成片土地“批发”给开发区,再由开发区组织“零售”,具体卖给谁,市职能部门不管。“零售”出去的项目和土地只需报市规划局备案。

国家给开发区的政策优惠还体现在关税和所得税上面。中央规定,开发区内,中外合资、合作及外商独资办的生产性企业,其企业所得税按减15%的税率征收;如果经营期在10年以上,从开始获利的年度起,第一年和第二年免征所得税,第三年至第五年减半征收所得税,即“免二减三”。

在市场体制下,各开发区需要“自负盈亏”,还有还贷压力。因此,开发区普遍采取“滚动开发”的模式,初期主要将贷款用于基础设施建设,以此吸引一批项目。项目建成投产后形成税收,管委会利用国务院给予开发区的财政返还政策,将财政资金继续用于基础设施建设和土地征用开发,实现“滚动开发、良性循环”,即“开发一片、建成一片、收益一片”。

开发区的发展,是中国改革开放事业的一个缩影,在改革开放、市场经济发展、城市化以及工业化进程中,始终充当了实验者、实践者和推动者的角色。

(摘编自《中国新闻周刊》第873期 霍思伊/文)

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